適應(yīng)新型電力系統(tǒng)構(gòu)建的電價(jià)機(jī)制改革重點(diǎn)問(wèn)題及思考

作為電力市場(chǎng)化改革的核心內(nèi)容之一，近年來(lái)，我國(guó)電價(jià)機(jī)制改革向整體和縱深推進(jìn)，取得一系列積極成效。在國(guó)家推動(dòng)構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的背景下，電價(jià)機(jī)制改革面臨新形勢(shì)、新要求。本文圍繞未來(lái)一段時(shí)期適應(yīng)新型電力系統(tǒng)構(gòu)建的電價(jià)機(jī)制改革重點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展研究，并形成對(duì)改革方向和思路的初步思考。

電價(jià)改革取得積極成效

進(jìn)一步完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制。2021年4月，國(guó)家進(jìn)一步完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制，配套制定抽水蓄能容量電價(jià)核定辦法，明確以競(jìng)爭(zhēng)性方式形成抽水蓄能電量電價(jià)，并將容量電費(fèi)隨輸配電價(jià)回收，打通了抽蓄成本疏導(dǎo)途徑，給廣大經(jīng)營(yíng)主體吃下了“定心丸”，為抽水蓄能行業(yè)加快發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

進(jìn)一步深化煤電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革。在煤炭?jī)r(jià)格異常上漲的背景下，2021年10月，國(guó)家進(jìn)一步深化煤電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革，有序放開(kāi)作為上網(wǎng)側(cè)“定價(jià)之錨”的全部煤電電量上網(wǎng)電價(jià)，將煤電市場(chǎng)交易價(jià)格浮動(dòng)范圍由原來(lái)的上浮不超過(guò)10%、下浮原則上不超過(guò)15%，擴(kuò)大為上下浮動(dòng)原則上均不超過(guò)20%，同步推動(dòng)全體工商業(yè)用戶(hù)進(jìn)入市場(chǎng)，真正構(gòu)建起“能漲能跌”的市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制，“放開(kāi)兩頭”實(shí)現(xiàn)質(zhì)的突破。

配套全面建立電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電制度。為保障進(jìn)一步深化煤電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革平穩(wěn)實(shí)施、落地見(jiàn)效，2021年10月，國(guó)家同步指導(dǎo)各地全面建立電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電制度，為難以直接參與電力市場(chǎng)或入市后面臨較大不確定市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的部分用戶(hù)（主要為中小微工商業(yè)用戶(hù)）提供了緩沖，以市場(chǎng)化手段保障其用電需求，實(shí)現(xiàn)其用電價(jià)格隨市場(chǎng)供需、燃料成本等變化按月波動(dòng)。

深化第三監(jiān)管周期輸配電價(jià)改革。2023年5月，國(guó)家圓滿(mǎn)完成第三監(jiān)管周期輸配電價(jià)改革，取得六大創(chuàng)新突破，包括分電壓等級(jí)不分用戶(hù)核定輸配電價(jià)、分電壓等級(jí)核定容（需）量電價(jià)、創(chuàng)新建立負(fù)荷率激勵(lì)約束機(jī)制、抽水蓄能容量電價(jià)在輸配電價(jià)外單列、上網(wǎng)環(huán)節(jié)線(xiàn)損單獨(dú)計(jì)算等。特別是首次直接按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”核定電網(wǎng)輸配電價(jià)，在推動(dòng)電網(wǎng)聚焦主責(zé)主業(yè)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)模式由傳統(tǒng)購(gòu)銷(xiāo)價(jià)差模式向收取輸配電費(fèi)模式轉(zhuǎn)變方面，邁出了關(guān)鍵一步。

創(chuàng)新建立煤電容量電價(jià)機(jī)制。隨著煤電加快向基礎(chǔ)保障性和系統(tǒng)調(diào)節(jié)性電源并重轉(zhuǎn)型，利用小時(shí)數(shù)總體呈下降趨勢(shì)，現(xiàn)行單一電量電價(jià)制難以保障煤電回收全部固定成本，不利于煤電行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展和保障電力安全可靠供應(yīng)。2023年11月，國(guó)家按照“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、逐步到位”的思路，建立煤電容量電價(jià)機(jī)制，以科學(xué)體現(xiàn)煤電支撐調(diào)節(jié)容量?jī)r(jià)值，更好地支持煤電機(jī)組足額回收固定成本，有效激勵(lì)電力系統(tǒng)長(zhǎng)期可靠性資源投資。

新型電力系統(tǒng)構(gòu)建

對(duì)電價(jià)改革提出新要求

電價(jià)機(jī)制改革有待持續(xù)深化

2024年7月11日，中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于深化電力體制改革加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的意見(jiàn)》提出，要加快構(gòu)建清潔低碳、安全充裕、經(jīng)濟(jì)高效、供需協(xié)同、靈活智能的新型電力系統(tǒng)。在此背景下，波動(dòng)性、隨機(jī)性、間歇性新能源發(fā)電將加快發(fā)展，對(duì)電力系統(tǒng)靈活調(diào)節(jié)能力提出更高要求，需配套推進(jìn)靈活煤電、氣電、儲(chǔ)能、電網(wǎng)補(bǔ)強(qiáng)升級(jí)、需求側(cè)響應(yīng)等各環(huán)節(jié)靈活性資源建設(shè)，預(yù)計(jì)未來(lái)系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)成本將逐步上升、帶動(dòng)終端用能成本增長(zhǎng)。對(duì)此，長(zhǎng)期來(lái)看，需依靠重大顛覆性、原創(chuàng)性科技創(chuàng)新；近期來(lái)看，需著力推進(jìn)體制機(jī)制改革特別是電價(jià)機(jī)制改革，有效破解能源“不可能三角”，實(shí)現(xiàn)更經(jīng)濟(jì)、更可持續(xù)的電力轉(zhuǎn)型。

深化電價(jià)機(jī)制改革重點(diǎn)任務(wù)框架

國(guó)家能源局組織發(fā)布的《新型電力系統(tǒng)發(fā)展藍(lán)皮書(shū)》提出，電價(jià)機(jī)制等配套政策與體制機(jī)制，是構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的制度保障，是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合的關(guān)鍵支撐；新型電力系統(tǒng)構(gòu)建過(guò)程中，需注重發(fā)揮電價(jià)機(jī)制的關(guān)鍵引導(dǎo)作用。適應(yīng)新型電力系統(tǒng)構(gòu)建的電價(jià)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及電力系統(tǒng)各個(gè)環(huán)節(jié)；圍繞政府定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)兩條主線(xiàn)，按照“發(fā)現(xiàn)價(jià)格、促進(jìn)轉(zhuǎn)型、保障供應(yīng)、健全市場(chǎng)”的改革目標(biāo)，研究提出了未來(lái)一段時(shí)期電價(jià)機(jī)制改革重點(diǎn)任務(wù)框架（見(jiàn)圖1）。

近期電價(jià)改革若干重點(diǎn)問(wèn)題

及初步思考

電力規(guī)劃和電價(jià)是電力行業(yè)鏈條的首尾兩端。為適應(yīng)電價(jià)機(jī)制改革面臨的新形勢(shì)、新要求，未來(lái)一段時(shí)期應(yīng)加快構(gòu)建電力規(guī)劃與電價(jià)協(xié)同互動(dòng)的良好格局。對(duì)于電價(jià)改革，應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家重大戰(zhàn)略部署和規(guī)劃任務(wù)，創(chuàng)新完善相適應(yīng)的電價(jià)機(jī)制，更好地保障電力規(guī)劃順利落地；特別是當(dāng)前電力市場(chǎng)體系有待進(jìn)一步完善，應(yīng)注重發(fā)揮電價(jià)改革“政府有形之手”的功能，通過(guò)理順各方經(jīng)濟(jì)關(guān)系，發(fā)揮對(duì)新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)發(fā)展的支持和引導(dǎo)作用，助力新質(zhì)生產(chǎn)力培育壯大。對(duì)于電力規(guī)劃，應(yīng)積極創(chuàng)新規(guī)劃研究理論方法，注重發(fā)揮價(jià)格特別是市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)對(duì)于電力規(guī)劃的引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌提升規(guī)劃方案的國(guó)民經(jīng)濟(jì)性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性。

新能源電價(jià)機(jī)制。2021年我國(guó)全面實(shí)行新能源平價(jià)上網(wǎng)以來(lái)，新能源造價(jià)持續(xù)下降，2023年，風(fēng)電、光伏造價(jià)分別降至5000元/千瓦、4000元/千瓦左右。由于新能源同時(shí)具備電能量?jī)r(jià)值和綠色環(huán)境價(jià)值，建議未來(lái)電價(jià)機(jī)制設(shè)計(jì)中應(yīng)予以區(qū)分、分別進(jìn)行補(bǔ)償。其中，電能量?jī)r(jià)格注重促進(jìn)新能源可靠替代。目前，部分新能源電站按照發(fā)電出力上網(wǎng)消納、不具備調(diào)節(jié)能力，部分新能源電站通過(guò)多能互補(bǔ)或配置儲(chǔ)能等手段，優(yōu)化電站調(diào)度運(yùn)行方式，可實(shí)現(xiàn)一定程度的可靠替代，減少了對(duì)系統(tǒng)調(diào)節(jié)資源的需求。對(duì)于具備不同可靠容量的新能源電站，上網(wǎng)電價(jià)應(yīng)差異化反映其可調(diào)可控性能，逐步推動(dòng)新能源全面參與市場(chǎng)，通過(guò)分時(shí)價(jià)格信號(hào)發(fā)現(xiàn)不同新能源真實(shí)系統(tǒng)價(jià)值。環(huán)境價(jià)值可通過(guò)綠電綠證交易等方式有效體現(xiàn)。通過(guò)激勵(lì)約束措施激發(fā)全社會(huì)購(gòu)買(mǎi)綠電的意愿，擴(kuò)大綠電綠證應(yīng)用場(chǎng)景和規(guī)模；可探索強(qiáng)化消納責(zé)任權(quán)重剛性約束，將消納責(zé)任權(quán)重分解至售電公司和電力用戶(hù)，并推動(dòng)可再生能源消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度控制政策落地落實(shí)。

儲(chǔ)能價(jià)格形成機(jī)制?！笆奈濉币詠?lái)，抽蓄行業(yè)加快發(fā)展建設(shè)步伐，以2022年為例，全國(guó)新核準(zhǔn)抽蓄電站48座、總裝機(jī)規(guī)模6889.6萬(wàn)千瓦，為歷年來(lái)核準(zhǔn)規(guī)模最大的一年，超過(guò)前50年的投產(chǎn)總規(guī)模。作為建設(shè)新型電力系統(tǒng)的重要支撐，新型儲(chǔ)能發(fā)展也取得積極進(jìn)展，且相比抽蓄具有與電力系統(tǒng)源-網(wǎng)-荷各環(huán)節(jié)深度融合優(yōu)勢(shì)，未來(lái)具備多元化發(fā)展應(yīng)用場(chǎng)景，但截至目前，新型儲(chǔ)能尚未形成成熟的商業(yè)模式。建議健全完善抽蓄、新型儲(chǔ)能等儲(chǔ)能價(jià)格形成機(jī)制，結(jié)合各類(lèi)儲(chǔ)能技術(shù)特性、功能定位等，加快構(gòu)建多元化儲(chǔ)能收益體系，加強(qiáng)與電力市場(chǎng)有效銜接，引導(dǎo)儲(chǔ)能行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展；特別是針對(duì)布局在關(guān)鍵電網(wǎng)節(jié)點(diǎn)、發(fā)揮系統(tǒng)性全局性調(diào)節(jié)保安功能的電網(wǎng)側(cè)儲(chǔ)能，可采取“區(qū)分類(lèi)型、控制規(guī)模、適度支持、市場(chǎng)銜接”的方式，給予合理的容量電價(jià)支持（見(jiàn)圖2）。

“沙戈荒”大型基地電價(jià)機(jī)制。作為重要的新增生產(chǎn)力布局，近期，國(guó)家穩(wěn)步推進(jìn)以沙漠、戈壁、荒漠等地區(qū)為重點(diǎn)的大型風(fēng)電光伏基地建設(shè)。為促進(jìn)大基地順利建設(shè)和平穩(wěn)運(yùn)行，應(yīng)完善相適應(yīng)的上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制。結(jié)合“沙戈荒”大基地“三位一體”的規(guī)劃思路，以及多能互補(bǔ)綜合利用和單一法人主體的優(yōu)勢(shì)，建議大基地推行綜合上網(wǎng)電價(jià)，引導(dǎo)大基地對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)多品類(lèi)電源的協(xié)同優(yōu)化，對(duì)外綜合體現(xiàn)容量?jī)r(jià)值、電量?jī)r(jià)值、調(diào)節(jié)價(jià)值和綠色價(jià)值。此外，目前跨省跨區(qū)外送、送端電源電價(jià)多采用標(biāo)桿電價(jià)或通過(guò)受端落地電價(jià)扣減輸電價(jià)格倒推的形成方式，建議以“沙戈荒”外送基地起步，在現(xiàn)行單一電量電價(jià)制輸電價(jià)格基礎(chǔ)上，探索提升通道輸電價(jià)格靈活性，采取兩部制輸電價(jià)格機(jī)制，合理確定容量電價(jià)比例，容量電費(fèi)納入送受端省份輸配電價(jià)疏導(dǎo)，以提升“沙戈荒”大型基地跨省跨區(qū)送電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

核電上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制。近年來(lái)，國(guó)家推動(dòng)核電安全有序發(fā)展，2022年、2023年、2024年保持了每年新增核準(zhǔn)10臺(tái)、10臺(tái)、11臺(tái)核電機(jī)組的發(fā)展節(jié)奏；核電行業(yè)也加快技術(shù)發(fā)展革新，三代核電實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、商業(yè)化應(yīng)用，四代核電試點(diǎn)示范取得積極成效?，F(xiàn)行“全國(guó)核電標(biāo)桿電價(jià)與煤電基準(zhǔn)價(jià)孰低”的核電價(jià)格機(jī)制出臺(tái)于2013年，主要基于二代和二代改進(jìn)型核電機(jī)組制定?？紤]三代、四代先進(jìn)核電機(jī)組與傳統(tǒng)二代（改）核電機(jī)組在投資造價(jià)、運(yùn)行維護(hù)等方面存在較大差異，加之電力市場(chǎng)加快發(fā)展，現(xiàn)行核電價(jià)格已經(jīng)難以充分適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)。建議統(tǒng)籌考慮不同代際核電技術(shù)差異和各地電力市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程，加快完善統(tǒng)一的核電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制，加強(qiáng)與電力市場(chǎng)有效銜接，科學(xué)把握各類(lèi)機(jī)組入市節(jié)奏、力度及方式，通過(guò)市場(chǎng)交易體現(xiàn)核電分時(shí)電力電量?jī)r(jià)值，促進(jìn)核電機(jī)組合理承擔(dān)系統(tǒng)調(diào)節(jié)責(zé)任，科學(xué)保障核電機(jī)組市場(chǎng)收益，更好地引導(dǎo)核電行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

發(fā)電側(cè)容量補(bǔ)償機(jī)制。目前，國(guó)家僅針對(duì)煤電建立了容量電價(jià)機(jī)制，補(bǔ)償水平主要為每年100元/千瓦和165元/千瓦，但長(zhǎng)期來(lái)看，建立煤電容電價(jià)機(jī)制可能引導(dǎo)電能量市場(chǎng)價(jià)格下行，不利于其他電源品類(lèi)回收成本。隨著電力市場(chǎng)加快建設(shè)發(fā)展，電力市場(chǎng)應(yīng)有效發(fā)現(xiàn)電源的電能量?jī)r(jià)值、輔助服務(wù)價(jià)值和容量?jī)r(jià)值。建議適時(shí)建立健全覆蓋發(fā)電側(cè)各電源品類(lèi)的、與電力市場(chǎng)有效銜接的容量電價(jià)機(jī)制或容量市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)化方式有效體現(xiàn)各類(lèi)電源對(duì)系統(tǒng)的支撐調(diào)節(jié)容量?jī)r(jià)值，保障發(fā)電側(cè)長(zhǎng)期容量充裕性（見(jiàn)圖3）。

市場(chǎng)化兜底供電價(jià)格機(jī)制。2021年以來(lái)，我國(guó)建立了以電網(wǎng)代理購(gòu)電制度為核心的市場(chǎng)化兜底供電機(jī)制，由電網(wǎng)代理購(gòu)電的工商業(yè)用戶(hù)數(shù)約占全體用戶(hù)數(shù)10%、用電量占比約20%，如進(jìn)一步納入通過(guò)代理購(gòu)電制度實(shí)現(xiàn)用電價(jià)格穩(wěn)定的居民農(nóng)業(yè)用戶(hù)，用戶(hù)數(shù)占比超過(guò)99%、用電量占比接近50%，對(duì)落實(shí)煤電上網(wǎng)電價(jià)改革、滿(mǎn)足中小微用戶(hù)用電需求等發(fā)揮了積極重要的作用。但各地電網(wǎng)代理購(gòu)電制度在實(shí)際執(zhí)行中仍有待進(jìn)一步規(guī)范和完善，建議持續(xù)加強(qiáng)全國(guó)電網(wǎng)代理購(gòu)電制度運(yùn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警，在全面分析各地問(wèn)題挑戰(zhàn)和經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)電網(wǎng)代理購(gòu)電實(shí)施細(xì)則，不斷提升制度運(yùn)行的規(guī)范化、科學(xué)化水平，促進(jìn)電力市場(chǎng)加快建設(shè)發(fā)展。